Actualizado en octubre de 2026. Información vigente según la Orden INT/1068/2026, de 7 de octubre (BOE núm. 252, de 10 de octubre de 2026), por la que se aprueba la Directriz Básica de autoprotección.
El plan de emergencia es la planificación y organización humana para la utilización óptima de los medios técnicos previstos con la finalidad de reducir al mínimo las posibles consecuencias humanas y/o económicas que pudieran derivarse de la situación de emergencia.
De la definición se desprende que el plan de emergencia persigue optimizar los recursos disponibles, por lo que su implantación exige haber dotado previamente al edificio de los medios materiales y técnicos necesarios en función de sus características y de la actividad que en él se realiza. Ello requiere, a su vez, una identificación y análisis previos de los riesgos y deficiencias del edificio.
Solo cuando el edificio está correctamente equipado cabe hablar de un plan de emergencia operativo y eficaz. En caso contrario, se dispondrá de un documento más o menos correcto, pero ineficaz en su puesta en práctica.
Pública concurrencia: por qué el aforo es crítico
El concepto jurídico “pública concurrencia” se define como la presencia de personas ajenas a los propios locales, es decir, distintas de los trabajadores de las empresas o entidades que pudieran tener su sede en ellos.
La nota determinante es que se trata de personas que no conocen el edificio, que no han recibido formación sobre su plan de emergencia y que, en situación de estrés, tenderán a salir por donde entraron. De ahí las tres consecuencias de diseño que gobiernan la evacuación en estos locales:
- Señalización clara, redundante y visible desde cualquier punto.
- Personal formado en número suficiente para dirigir la evacuación.
- Dimensionamiento de las salidas para una población que no colabora ordenadamente.
El conjunto de medidas de prevención y protección, así como la secuencia de actuaciones ante un siniestro, debe estar normalizado por escrito y ser conocido por todas las personas que puedan verse afectadas. El documento que lo recoge es el Plan de Emergencia, parte del Plan de Autoprotección.
Normativa de aplicación
La normativa general de aplicación [1] es la siguiente:
- Código Técnico de la Edificación, Documento Básico DB SUA (5), Seguridad frente al riesgo causado por situaciones con alta ocupación.
- Código Técnico de la Edificación, Documento Básico DB SI (3), Evacuación de ocupantes.
- Orden INT/1068/2026, de 7 de octubre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de octubre de 2026, por el que se aprueba la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil de autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias, dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia (sustituye al Real Decreto 393/2007, Norma Básica de Autoprotección, que dejó de aplicarse el 10 de octubre de 2026).
- R.D. 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.
- NTP 361: Planes de emergencia en lugares de pública concurrencia.
¿Cuándo es obligatorio el plan de autoprotección?
El Anexo I de la Directriz Básica de autoprotección mantiene la estructura en dos bloques: actividades con y sin reglamentación sectorial específica. En materia de espectáculos públicos y actividades recreativas (apartado 1.E), la obligación alcanza a los lugares, recintos e instalaciones en los que se celebren eventos regulados por la normativa de espectáculos públicos, con los siguientes umbrales:
- Edificios cerrados: aforo igual o superior a 1.000 personas, o altura de evacuación igual o superior a 28 m.
- Instalaciones cerradas desmontables o de temporada: aforo igual o superior a 1.000 personas.
- Al aire libre, en espacios delimitados: capacidad igual o superior a 5.000 personas.
- Al aire libre, en espacios no delimitados: capacidad igual o superior a 20.000 personas.
Dos advertencias prácticas:
- Los umbrales han cambiado respecto del R.D. 393/2007: una actividad antes no obligada puede estarlo ahora. No debe darse por supuesto que la obligación es la misma que en 2007.
- No basta con el Anexo I estatal. Las administraciones competentes pueden fijar umbrales más restrictivos y exigir plan de autoprotección a actividades no incluidas en el catálogo cuando presenten especial riesgo. Hay que verificar siempre la normativa autonómica.
Para los edificios o actividades no obligados, el plan de autoprotección sigue siendo técnicamente exigible cuando el nivel de riesgo, o la gravedad de sus posibles consecuencias, lo aconsejen. La casuística de siniestros confirma que este supuesto se da en los edificios y espacios de pública concurrencia, con independencia de la actividad que en ellos se realice.
El cálculo de la ocupación
El cálculo del aforo resulta imprescindible a la hora de proyectar las instalaciones de evacuación y emergencia de estos locales.
La jerarquía correcta para calcularlo es la siguiente:
- Norma sectorial específica, si existe y limita el aforo.
- Código Técnico de la Edificación, DB SI 3, tabla 2.1: densidades de ocupación por uso y zona, que es el criterio de referencia para el cálculo de la evacuación en edificación.
- Ocupación real conocida, cuando pueda determinarse con precisión (número de butacas, plazas o puestos), incrementada con el personal.
- Criterio del REBT, que opera en el ámbito eléctrico (alumbrado de emergencia y suministros complementarios) y como referencia supletoria.
1. La norma sectorial
Si una norma sectorial limita el aforo de cierto tipo de locales, esa es la que rige. Tal es el caso del R.D. 2816/1982, que establece para los espectáculos públicos unas dimensiones mínimas de las gradas y un volumen (4 m3) por cada espectador.
Artículo 26 R.D. 2816/1982:
- Los campos de deportes y los recintos destinados a espectáculos o recreos públicos deberán emplazarse en lugares de fácil acceso y provistos de las necesarias vías de comunicación con los centros urbanos.
- Su fachada o fachadas han de dar a vías públicas o espacios abiertos aptos para la circulación rodada.
- Los aforos de los campos o recintos estarán en relación con los anchos de las vías públicas o espacios abiertos colindantes, en la proporción de 200 espectadores o concurrentes o fracción, por cada metro de anchura de éstos.
El mismo reglamento, en su art. 43.2, exige que el aforo máximo figure en la autorización administrativa del evento:
Real Decreto 2816/1982, art. 43.
- (…).
- En la resolución se determinará, en relación con las características del local y de sus instalaciones y servicios, el aforo máximo permitido, el número máximo de personas que puedan actuar en él y la índole de los espectáculos o actividades recreativas o servicios que se pueden ofrecer, instalaciones técnicas, material o maquinaria de todo tipo cuya existencia se prevea y que las condiciones del local o recinto permitan, así como las medidas que se considere necesario imponer como complemento de las contenidas en el Proyecto para garantizar la higiene, seguridad y comodidad.”
Y prohíbe expresamente que el espectáculo comience si no ha sido autorizado (art. 45). Debe tenerse en cuenta que las competencias en materia de espectáculos públicos corresponden a las comunidades autónomas, cuya normativa prevalece en su ámbito.
Del mismo modo, si existe una norma laboral que condicione la ocupación al número de trabajadores o prescriba una superficie mínima por puesto de trabajo, habrá que acudir a ella.
2. El Código Técnico de la Edificación
El Código Técnico de la Edificación (Documento Básico SI, Seguridad en caso de incendio) establece las densidades de ocupación [3] de las diferentes zonas de los locales en función de la actividad a la que se dediquen [4].
| Uso previsto | Zona, tipo de actividad | Ocupación (m²/persona) |
|---|---|---|
| Cualquiera | Zonas de ocupación ocasional y accesibles únicamente a efectos de mantenimiento: salas de máquinas, locales para material de limpieza, etc. | Ocupación nula |
| Aseos de planta | 3 | |
| Residencial Vivienda | Plantas de vivienda | 20 |
| Residencial Público | Zonas de alojamiento | 20 |
| Salones de uso múltiple | 1 | |
| Vestíbulos generales y zonas generales de uso público en plantas de sótano, baja y entreplanta | 2 | |
| Aparcamiento | Vinculado a una actividad sujeta a horarios: comercial, espectáculos, oficina, etc. | 15 |
| En otros casos | 40 | |
| Administrativo | Plantas o zonas de oficinas | 10 |
| Vestíbulos generales y zonas de uso público | 2 | |
| Docente | Conjunto de la planta o del edificio | 10 |
| Locales diferentes de aulas, como laboratorios, talleres, gimnasios, salas de dibujo, etc. | 5 | |
| Aulas (excepto de escuelas infantiles) | 1,5 | |
| Aulas de escuelas infantiles y salas de lectura de bibliotecas | 2 | |
| Hospitalario | Salas de espera | 2 |
| Zonas de hospitalización | 15 | |
| Servicios ambulatorios y de diagnóstico | 10 | |
| Zonas destinadas a tratamiento a pacientes internados | 20 | |
| Comercial | Áreas de venta en plantas de sótano, baja y entreplanta | 2 |
| Áreas de venta en plantas diferentes de las anteriores | 3 | |
| Zonas comunes de centros comerciales: mercados y galerías de alimentación | 2 | |
| Zonas comunes de centros comerciales: plantas de sótano, baja y entreplanta o con acceso desde el espacio exterior | 3 | |
| Zonas comunes de centros comerciales: plantas diferentes de las anteriores | 5 | |
| Áreas de venta sin previsible gran afluencia de público (exposición y venta de muebles, vehículos, etc.) | 5 | |
| Pública concurrencia | Espectadores sentados, con asientos definidos en el proyecto | 1 pers/asiento |
| Espectadores sentados, sin asientos definidos en el proyecto | 0,5 | |
| Zonas de espectadores de pie | 0,25 | |
| Zonas de público en discotecas | 0,5 | |
| Zonas de público de pie, en bares, cafeterías, etc. | 1 | |
| Zonas de público en gimnasios con aparatos | 5 | |
| Zonas de público en gimnasios sin aparatos | 1,5 | |
| Piscinas públicas: zonas de baño (superficie de los vasos) | 2 | |
| Piscinas públicas: zonas de estancia de público en piscinas descubiertas | 4 | |
| Piscinas públicas: vestuarios | 3 | |
| Salones de uso múltiple en edificios para congresos, hoteles, etc. | 1 | |
| Zonas de público en restaurantes de «comida rápida» | 1,2 | |
| Zonas de público sentado en bares, cafeterías, restaurantes, etc. | 1,5 | |
| Salas de espera, salas de lectura en bibliotecas, zonas de uso público en museos, galerías de arte, ferias y exposiciones, etc. | 2 | |
| Vestíbulos generales, zonas de uso público en plantas de sótano, baja y entreplanta | 2 | |
| Vestíbulos, vestuarios, camerinos y otras dependencias similares y anejas a salas de espectáculos y de reunión | 2 | |
| Zonas de público en terminales de transporte | 10 | |
| Zonas de servicio de bares, restaurantes, cafeterías, etc. | 10 | |
| — | Archivos, almacenes | 40 |
Fuente: CTE, DB SI, Sección SI 3, tabla 2.1 «Densidades de ocupación» (texto consolidado de 4 de marzo de 2025). Reproducción no literal de las denominaciones; consúltese el documento oficial.
3. La ocupación real
Cuando la ocupación real pueda determinarse con precisión, debe emplearse ese dato objetivo. En un cine, el aforo se corresponde con el número de butacas, incrementado con el personal que trabaja en él; en un colegio, con su número de alumnos más el personal docente y de servicios.
4. El criterio del REBT
El R.D. 842/2002, de 2 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento Electrotécnico de Baja Tensión (REBT) [2], establece el criterio de una persona por cada 0,8 m2 de superficie útil, excluyéndose los pasillos, repartidores, vestíbulos, aseos, cuartos de limpieza, menaje y servicios, que inicialmente no se consideran ocupados.
Se trata de un criterio estricto, claro y fácil de aplicar, aunque excesivamente simplista. Opera en el ámbito eléctrico y deberá aplicarse como supletorio cuando no sea posible determinar la ocupación real del local. Además, las áreas a las que no tenga acceso el público no deben contabilizarse como superficie ocupada, por lo que este criterio debe aplicarse con la debida cautela.
Para qué sirve realmente la ocupación
La ocupación no es un dato administrativo. De ella dependen, en cadena:
- El número y la anchura de las salidas.
- La longitud máxima de los recorridos de evacuación.
- El dimensionamiento de escaleras y pasillos.
- La dotación de instalaciones de protección.
- El número de personas del equipo de evacuación.
Superar el aforo invalida toda esa cadena de una sola vez. Por eso el control de aforo es la medida de seguridad más importante, y la más incumplida, en eventos y locales de ocio.
Del mismo modo, cualquier modificación de la distribución (un tabique nuevo, una estantería, un cerramiento, una zona reservada, un montaje temporal en un evento) altera los recorridos de evacuación y puede invalidar el cálculo del proyecto. Toda modificación de la distribución de un local de pública concurrencia debe revisarse desde la perspectiva de la evacuación, no solo desde la operativa o la comercial.
Comprobaciones antes de abrir un evento
Antes de la apertura de un evento con público, el responsable de seguridad debe verificar y documentar:
- Aforo autorizado y sistema efectivo de conteo, con capacidad de cierre de accesos.
- Salidas de evacuación practicables, señalizadas, iluminadas y libres de obstáculos, con apertura en el sentido de la evacuación y dispositivos antipánico operativos.
- Recorridos despejados, incluidos los alterados por el montaje.
- Alumbrado de emergencia verificado.
- Medios de extinción accesibles y en plazo de revisión.
- Equipos de emergencia designados, presentes y con medios de comunicación.
- Plan y protocolo de aviso al 112 y coordinación con los servicios públicos.
Si falla cualquiera de las siete, no debe abrirse. Y corresponde al responsable de seguridad plantear por escrito al organizador la decisión de no abrir.
[1] Deberá complementarse con las normativas autonómicas o locales, si las hubiera.
[2] Instrucción Técnica Complementaria para Baja Tensión: ITC-BT-28 Instalaciones en locales de pública concurrencia, aprobada por R.D. 842/2002.
[3] Deben considerarse las posibles utilizaciones especiales y circunstanciales de determinadas zonas o recintos, cuando puedan suponer un aumento importante de la ocupación en comparación con la propia del uso normal previsto. En dichos casos se debe, o bien considerar dichos usos alternativos a efectos del diseño y cálculo de los elementos de evacuación, o bien dejar constancia, tanto en la documentación del proyecto, como en el Libro del edificio, de que las ocupaciones y los usos previstos han sido únicamente los característicos de la actividad.
[4] DB-SI, Sección SI 3 Evacuación de ocupantes, con comentarios del Ministerio de Fomento:
https://www.codigotecnico.org/pdf/Documentos/SI/DccSI.pdf.
Para calcular la ocupación deben tomarse los valores de densidad de ocupación que se indican en función de la superficie útil de cada zona, salvo cuando sea previsible una ocupación mayor o bien cuando sea exigible una ocupación menor en aplicación de alguna disposición legal de obligado cumplimiento, como puede ser en el caso de establecimientos de pública concurrencia. En aquellos recintos o zonas no incluidos en la tabla se deben aplicar los valores correspondientes a los que sean más asimilables.
